HABLEMOS DE LA MODIFICACIÓN DE LAS PENAS DISCIPLINARIAS

Así abordamos el tema el 9/1/2010, cuando se hablaba de la modificación, pero no se había impuesto la pecuniaria, y eran posibles otras alternativas)


El tema que trataremos aquí reviste una fundamental e irreductible importancia para todos los policías que poseen la calidad de “ejecutivos” de la Policía Nacional y por este mismo hecho nuestro deseo, como en otros capítulos anteriores, no es cerrar el debate sobre los temas que se tratan, es mas, simplemente plasmamos nuestra pretensión de aportar mas elementos que consideramos convenientes a la hora de formar criterios, adoptar posiciones y decidir en definitiva, adhiriendo o no, a las múltiples opciones que ellos presentan. Entendemos que el tema del tipo de penas disciplinarias y su reforma por un lado esta íntimamente vinculado a la reforma de la Ley Orgánica Policial y por el otro a la reforma del R.G.D. dos necesarias modificaciones sin las cuales la mera modificación del tipo de penas disciplinarias no agregaría ninguna justicia al marco legal policial esencialmente injusto que sigue vigente en la actualidad.

Intentaremos, para tratar el tema, determinar todas sus posibles variantes que, con mayor o menor resonancia, se manejan a la hora de pensar en modificar el tipo actual de sanciones que se posee en el seno de la regulación policial, hablamos especialmente de las que conllevan privación de libertad. Luego expondremos los motivos que nos llevan a adherir a una modalidad en particular de las enunciadas y por ultimo señalaremos cuales son las normas legales y reglamentarias que deben modificarse para lograr dichos cambios con efectos concretos y plausibles. Más tarde como en todos los temas que nos son trascendentes el debate será, principalmente, en su foro íntimo pero conviene no perder de vista, cuando esto último se haga, la realidad que hasta ahora han venido experimentado nuestros policías a la luz de la nefasta regulación en esta materia que ahora nos ocupa. Un señalamiento mas, cuando se entra a considerar diversos tipos de sanciones disciplinarias hay que tener muy presente que cada una de ellas aplica una presión en un lugar especifico de la vida de los hombres y mujeres que las padecen.

Tipos de penas disciplinarias. Para tener una idea general de los tipos de penas que establece la regulación policial debemos recurrir al Art 78 de la ley 13.963 donde se establecen seis modalidades las cuales son;

Artículo 78.- Las sanciones disciplinarias que podrán imponerse, acorde con la entidad de la falta cometida son:
a) Observación verbal o escrita;
b) Arresto simple o de rigor hasta 3 días
c) Multas de carácter pecuniaria;
d) Suspensión en la función hasta por 6 meses en el año, con privación de los medios sueldos;
e) Privación de los medios sueldos hasta por 6 meses en el año, con la obligación de prestar servicios en las condiciones que se determinen;
f) Cesantía.

Todas estas modalidades de sanciones fueron ya comentadas en capítulos anteriores de manera que remitimos al lector a ellos a los efectos de conocer el análisis y critica a su respecto. Lo que interesa al efecto es que por el Art 79, de la misma ley, se traza una división en cuanto a los requisitos de forma previos para imponer cada pena. El artículo en cuestión señala; “Las sanciones disciplinarias de suspensión, privación de los medios sueldos y cesantía, se impondrán previa realización de un Sumario Administrativo”, en otras palabras, los últimos tres tipos de penas no pueden ser impuestos sin que antes se sustancie o se realice el correspondiente Sumario. Acto seguido, el mismo articulo en su inciso 2do establece; “Las restantes sanciones, podrán imponerse sin otra formalidad que la de notificar al sancionado y dejar constancia de los datos pertinentes en su Legajo Personal, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 66 de la Constitución de la República cuando corresponda”. Es claro entonces que las tres primeras modalidades de sanciones que se establecen en el Art. 78 de la misma ley, “podrán” ser impuestas sin la formalidad de que habla el inciso primero del mismo artículo, es decir, sin el Sumario Administrativo. Ahora bien respecto al termino “podrán” y “acorde” remitimos al lector a las observaciones y reparos realizados en el capitulo IX.

Concentrémonos particularmente en la modalidad del “Arresto simple o de rigor hasta 3 días” que establece el articulo en estudio y pasemos ahora a contemplar los posibles tipos de sanciones que se manejan, con variable intensidad, a la hora de pensar en sustituir la modalidad antedicha. Es casi por analogía que se piensa de forma casi generalizada en la sustitución de aquella modalidad actual por la de carácter pecuniario, es decir multas en dinero pues esta modalidad es hoy señalada para los policías que tienen calidad de administrativos (P.A.) De manera que la mutación de tipo de sanciones sería muy similar, sino igual, al régimen vigente para estos funcionarios.

En relación a esta modalidad (pecuniaria) creemos que es en esencia injusta por excesiva. Para afirmar lo anterior por nuestra parte y para que sea bien comprendido por ustedes es necesario considerar el contexto donde vendrán a efectivizarse esta nueva modalidad y para ello remitimos al lector nuevamente a lo dicho respecto del sistema del R.G.D. y su funcionamiento (Cáp. IX). De todas formas agregaremos algunas puntualizaciones mas para que se comprenda mejor el alcance de lo que intentamos exponer.

La circunstancia de que solo se modifique con exclusividad el literal 2do del Art. 78, de arresto a multa, en términos generales no hace otra cosa que lesionar más aun el aspecto económico de los policías. Para comprobar este punto basta con entender el perverso funcionamiento del sistema disciplinario, desde que una vez sancionado el policía esta impedido de realizar servicio extraordinario (222) según señala el Art. 45 literal “c” del Reglamento de Servicios Contratados, cuándo dice “Los servicios que se reglamentan por el presente, no podrán asignarse a los Policías que se encuentran en las siguientes situaciones: c) Cumpliendo sanciones con perjuicio del servicio”. Y al contrario de lo que se puede pensar el arresto aunque sea sin perjuicio de servicio impide la realización del servicio contratado (222). Me explico, existe otro tipo dentro de la modalidad de arresto, que no son con perjuicio de servicio, hablamos del arresto simple. En este tipo de pena el impedimento, para la realización de servicios contratados por parte de los policías, no deviene de cumplirse “con perjuicio de servicio” sino de la imposibilidad de cumplir con el requisito del Art. 35 literal “a” que requiere respecto del policía “que éste sea el que realmente ha sido designado para cumplir tal actividad” y “b” que señala que “cumpla estrictamente el horario fijado y lo registre fielmente en el documento policial”, así como no podría cumplir de igual forma con el Art. 38 donde señala “El Policía designado para cumplir el servicio contratado, deberá desempeñar el mismo, en forma personal y en el horario diferente al del Servicio Ordinario” y menos aun cumplir con el Art. 41 literales “a” que requiere “Presentarse en el lugar donde se cumpla el servicio en el horario establecido” y por defecto el “b” “Cumplirlo de conformidad con las normas y condiciones que le fueran instruidas”. En otras palabras, la imposibilidad física de presentarse de forma personal es, visto que el Art. 23 del R.G.D. dice “debiendo el sancionado permanecer en el lugar donde presta servicios”, la causa del impedimento y no otra, como comúnmente suele pensarse.

Ahora bien, si frente a la mutación del tipo de pena de arresto (en sus dos modalidades) se pasa a la pecuniaria (en dinero) este hecho debe llevarse a cabo eliminando, de plano, el literal “c” del artículo 45, de manera que no se vean tentados los integrantes del Ministerio de establecer, por vía de reforma, allí la incompatibilidad entre la sanción pecuniaria y el servicio contratado (222) ya que esto significaría que al perjuicio que sufre el policía producto de la medida disciplinaria (multa, pena principal) debe sumarse una segunda pena (accesoria) que no es otra que impedirle generar por concepto de servicios contratados lo que ha perdido, económicamente hablando, por efecto de la sanción, es decir dinero. Y aun manejando la hipótesis de eliminación del literal y artículo antes mencionado, nos es difícil determinar los alcances que las penas en dinero puedan esparcir sobre los ingresos de los policías, sobre su capacidad para efectuar operaciones crediticias o bien para contraer obligaciones de arrendamiento, así como cuales son las repercusiones que tendrá sobre la manutención de su familia, porque en esta modalidad pecuniaria, como es obvio, la presión opera en la economía familiar de los policías y, creemos nosotros, que indebidamente como explicaremos mas adelante. Sin olvidar que, en cualquier caso, esta modalidad de sanción viene a regir dentro de un R.G.D. y de una ley Orgánica que carecen de garantías y no harán otra cosa que perpetuar el abuso de los que disponen las sanciones.

La otra modalidad, algo menos popular, es la sanción con efectos administrativos. En otras palabras, esta modalidad de pena disciplinaria, a la que adherimos, no comprende ni la privación de libertad, ni la multa pecuniaria, sino algo diferente. Básicamente se dividen en cinco medidas y una de ellas ya tiene cierta realización en el actual sistema de sanciones policiales. Afirmamos lo precedente porque las sanciones con efectos administrativos no son nuevas en la regulación policial, ya que en los casos de arresto en sus dos modalidades, por ser la que nos ocupa ahora, así como los casos de observación escrita se elevan las constancias correspondientes al legajo personal del sancionado y esto tiene sus repercusiones en la carrera funcional del mismo dentro de la institución. Nos obstante esto ultimo el policía siempre puede, sin perjuicio de las sanciones que tenga, presentarse a realizar los cursos y concursos para ascender, o mejor dicho intentar avanzar en su carrera funcional.

Sin duda que lo injusto de la modalidad de arresto, como pena disciplinaria, tiene su fundamento en la multiplicidad de consecuencias (ver Cáp. IV al respecto) que sufre el policía sancionado y esta situación subsanable, según creemos, llegaría a ser justa si solo se mantuviera una sola consecuencia, en este caso, en el ámbito administrativo-funcional. Me explico, regularmente los policías son objeto de sanciones disciplinarias por no cumplir con sus obligaciones funcionales según le marca su legislación, su reglamentación u disposiciones en vigencia, pues bien, creemos que una pena justa debería aplicar la presión en el mismo lugar donde se ha cometido el incumplimiento. En otras palabras, la pena de efectos administrativos no debe, como regla general, contraer perjuicios económicos ni limitaciones a los derechos de los policías, en especial al de la libertad personal, sino repercutir en la misma área en la que se ha fallado, es decir, en el ámbito funcional administrativo.

Decimos que no debe contraer otros perjuicios que los administrativos-funcionales como regla general puesto que, en los casos en que el policía cometa un falta y de ella deriven perjuicios económicos o daños contra terceros, el Estado puede ser demandado y éste a su vez hacerlo contra el policía si actuó con “culpa grave o dolo” según señala el Art. 24 y 25 de la Constitución de la República, cosa que entendemos justa en términos generales, y que sería la excepción a la regla que señalábamos mas arriba (exclusivamente efectos administrativos). Fuera de estas hipótesis entendemos la pena establecida en este literal del Art. 78 numeral 2do y que repercuten en la libertad de los policías, así como en su derecho a generar sus ingresos, en otras palabras, si ellas afectan otro ámbito diferente al administrativo-funcional deben derogarse.

¿Cual es la naturaleza de estas penas administrativas-funcionales? Esta modalidad presenta un sistema de acumulación que, según la cantidad y la naturaleza de faltas cometidas y su puntaje correlativo, permite una vez concluido el año policial plasmar sus consecuencias administrativas-funcionales con diferentes alcances, considerando la reincidencia de las mismas. Se va desde la pérdida del derecho al ascenso de 3 meses, 6 meses, 1 año, 3 años, 5 años, o destitución por ineptitud, si poseyera el más bajo. Desde luego que esta modalidad de penas no implica en ningún caso, ni repercusiones pecuniarias (salvo excepciones ya explicadas), ni privación de libertad, ni la eliminación de las causales previstas las literales “d”, “e” y “f” del Art. 78 de la ley 13.963.

En tanto que para los casos excepcionales de que hablamos mas arriba, es decir los que podían implicar penas pecuniarias, éstas aplicando el literal “c” del Art. 78 de la antedicha ley, no conllevara en ningún caso ninguna de las modalidades que se establecen en la regulación que proponemos. Expliquemos un poco más el punto. Nos referimos a los casos en que por virtud de una falta que genere “daños” en terceros, se le aplique al funcionario pena de multa, pues en estos casos la multa como pena será incompatible con cualquier otra modalidad de sanción de las reguladas en los restantes literales del Art. 78 e incompatible, así mismo, con las reguladas y propuestas en este capitulo. Resumiendo, una falta corresponderá a una sola pena, la cual deberán elegir las autoridades competentes a tal efecto.

¿Que representaría para el policía esta modificación respecto del arresto simple o a rigor por las penas administrativas-funcionales? A grandes rasgos, esta modalidad de pena que proponemos no castigaría la economía familiar de los policías ya que no significaría una quita de dinero y no implicaría la prohibición de realizar servicios contratados (222) aun poseyendo la calidad de sancionado, no se vería afectada la libertad ambulatoria de los mismos y el hecho de que se imponga una medida disciplinaria-funcional volvería incompatible la imposición de cualquier otro perjuicio. Naturalmente que las consecuencias administrativas son negativas a mediano y largo plazo, es decir, si se continúa con un desempeño deficiente de las obligaciones funcionales se pondrá en juego primero la posibilidad de progresar en la carrera funcional o al menos de hacerlo en tiempo y forma puesto que la primera de las medidas no implica la perdida del derecho al ascenso, tan solo el computo negativo para el legajo y, ya después si, retraso en la ejecución del mismo. Luego por la segunda medida se establecen consecuencias mas serias ya que si el policía, luego de haber realizado el curso o concurso, en su caso, estaba para ascender ese acenso se le retrasa un año y en el caso de aun no los haya hecho pero este en tiempo para realizar los cursos o concursos no puede presentarse a realizarlos.

En relación a la segunda y tercera pena la diferencia radica en el incremento de la dureza de las consecuencias, 6 meses, 1 año, 3 años y cinco años en ambos casos, con los mismos efectos antes explicados. Pero como es de suponer que muchos integrantes de la fuerza pública no estén interesados en hacer carrera dentro de la misma, estas medidas antes detalladas no le representarían grandes conflictos, pues bien para esos casos y para los casos de inconductas patológicas la cuarta media viene a presionar sobre su propia permanencia dentro de la institución en el otro, cosa que en las hipótesis recién mencionadas representaría un importante efecto persuasivo para lograr cambiar las clásicas inconductas.

¿Que representaría para la policía, como institución, esta modificación respecto del arresto simple o a rigor por las penas administrativas-funcionales? En términos generales, significaría quitar presión en los puntos donde justamente los policías se ven, vista la realidad socioeconómica de los mismos, más vulnerables y con ello dejaría al mismo tiempo de limitarles la posibilidad de cubrir las necesidades económicas de sus hogares (ya que no habría descuentos por multas, ni imposibilidad de hacer 222) y de presencia personal (visto que no habría privación de libertad) que es la que de ellos requieren su familias ya que, es por todos conocido, que la gran parte de los policías ejecutivos llevan adelante durante toda su carrera “la crianza de sus hijos y un matrimonio en ausencia”, como solemos definirlo por aquí.

Por otro lado este mecanismo observaría con más justeza la circunstancia de que los policías que han demostrado inequívocamente su permanente e incorregible inconducta en principio queden, según trascurra el tiempo, relegados en los ascenso o bien les sea vedada la posibilidad de ascender, con el objetivo de evitar que éstos, que han demostrado un desempeño insuficiente en su calidad de subordinados, tengan y dirijan personal el día de mañana, ahora en su calidad de superiores, observando las mismas perniciosas actitudes, otrora solos, ahora con mas recursos y poder para realizarlas. Por último y en absoluta armonía con el numeral 14 del artículo 168 de la Constitución, podrá el Ejecutivo destituir, por si a aquellos policías que agoten toda posibilidad de que disponen para mejorar su desempeño funcional. Esto último (la destitución) es afirmado por nosotros en el entendido de que, manteniéndolos en sus funciones, se comete un sin fin de injusticias con efectos sobre la sociedad, la institución, pero la primera y mas evidente, creemos, contra aquellos policías que cumplen eficazmente todas sus obligaciones funcionales. A poco que se medite sobre el tema queda claro que por este camino se les impide, a los malos policías, adquirir más potestades o competencias en tanto no cumplan con las que poseen en el cargo que desempeñan y llegado el caso ayuda a sanear la institución de los mismos, si no deponen o adecuan su actitud a sus obligaciones.

Ahora bien. ¿Como sería posible, en términos de regulación, llevar a cabo este cambio? Es muy simple, por vía de una modificación que sustituya el artículo 78 de la ley Orgánica Policial en su literal “b”, por el nuevo sistema de sanciones con efectos exclusivamente administrativos que proponemos aquí. Haciendo lo propio, claro esta, con el R.G.D en lo que corresponda a la reglamentación de las penas que se sustituyen. Para quienes quieran ver como serían las penas con efectos exclusivamente administrativos y como estarían reguladas las mismas ver en el vínculo “MENTES LIBRES” capítulo XV (15) En la presente página, y siéntanse libres compañeros de efectuar las críticas o aportes que estimen necesarios, en el foro o a mi mail, pues de ellos nos nutrimos todos. Todo lo cual sería oportuno en momentos en que se habla de una próxima modificación de la ley Orgánica Policial.

LA PRIMAVERA DEL CAOS

               El primero de enero se efectivizo, en más de ciento cincuenta servicios de 222, una de las resoluciones mas lesivas e inesperadas para los policías en los últimos dos períodos de gobierno, la cual dejaba sin efecto los servicios antes dichos de forma completa. Con ella cientos de policías, con un plazo promedio de diez días, se anoticiaban que habían quedado cesantes en los servicios que desempeñaban y que les reportaba, a lo menos, el cincuenta por ciento de sus ingresos. Las empresas, por su parte, recibían la noticia en igual forma y plazo que los funcionarios policiales.

            En primera instancia, reinó el descontento de los directamente afectados y de algunos más solidariamente pero, sin acciones contundentes, luego sobrevino la calma a todo nivel. Los sindicatos policiales mostraros dificultades para organizarse y decidir las primeras medidas a tomar. Estas se presentaron bajo la forma de reuniones y comunicados aspirando a recibir información y lograr algún camino o canal de negociación con las autoridades ministeriales.

            Por primera vez, en la joven historia de los conflictos o descontentos entre los trabajadores policiales y la cartera de gobierno, las autoridades se mostraron realizando declaraciones públicas respecto de los hechos antes, que los propios sindicatos. Primero lo hizo el Jefe de Policía de Montevideo, para luego hacer lo propio el Ministro quién avaló las medidas y resoluciones. Poco o nada se explicó del cese de esos servicios desde el punto de vista jurídico, moviendo la argumentación al actual artículo 206 de la ley de presupuesto que, nada habla de cese de servicios, sino de reducción anual (progresiva) de 50 horas por funcionario.

            Si bien, las declaraciones en los medios siguieron, por parte de las autoridades de algunos sindicatos, solicitando una solución ésta se hizo de la peor forma posible. Los dirigentes sindicales aspiraban a un plazo de 60 de días de plazo para amortiguar los efectos de dicha resolución. Pero nunca se intento una acción legal al respecto, visto que a todas luces la misma no obedecía a la ley de presupuesto, sino a una directiva emanada de autoridades de Jefatura. Y de este modo cientos de policías quedaron desprotegidos y sin respuesta.

            El ministerio, por su parte, constituyó una sección en la oficina del 222, en donde los policías que habían quedado sin servicio, debían anotarse para ser tenidos en cuenta. Venciendo todos los límites de asombro, algunos sindicatos policiales, frente a la consulta de cuáles serían las medidas a adoptar con motivo del cese inexplicado de los servicios, remitían a los socios, y no socios, a la sección de la oficina del 222 en otras palabras, la respuesta del sindicato y la de la cartera del gobierno eran la misma.

          Por estos días, algún sindicato policial intentará obtener la declaración de inconstitucionalidad del último de los incisos del artículo 206; “Prohíbese a los funcionarios del Inciso 04 la realización de tareas de seguridad, vigilancia o custodia fuera del ámbito del Ministerio del Interior, considerándose su contravención falta grave pasible de destitución inmediata”, por lo que cabe preguntarse; ¿Por qué no atacaron el acto administrativo que dejaba cesantes a los policías en sus servicios de forma inmediata, si entendieron que el artículo violaba la constitución y el acto, según las autoridades, se fundaba en el…

            Sin perjuicio de esto que venimos de narrar muy escuetamente, y de creer en lo personal que el artículo 206 es constitucional como ya lo hemos escrito en otros artículos, estamos convencidos que el acto administrativo por el cual se deja cesante cerca de 157 servicios 222, era no sólo recurrible, sino que adolecía de ciertos errores que bien podrían haber proporcionado los plazos que los sindicatos policiales querían negociar o en el mejor de los casos enlentecer el proceso de merma. Porque para nosotros, el acto que deja sin servicio a cientos de policías si era contra derecho y ese y no la ley era lo que se debió recurrir.

            Puesto que, la notificación que se curso a los efectivos citaba el artículo 197, como correspondiente a la ley de presupuesto, pero éste no pertenecía a la ley, sino al proyecto de ley, el cual en su redacción actual señala: “Autorízase a la unidad ejecutora 018 "Comando General de la Armada" a comercializar las Cartas y Publicaciones Náuticas que produce el Servicio de Oceanografía y Meteorología de la Armada, destinando los recursos obtenidos a gastos de funcionamiento y de inversión. Los precios serán fijados por el Poder Ejecutivo” que, como se ve, nada tiene que ver con el Inciso 04 del Ministerio del Interior, sino al Ministerio de Defensa Nacional. Por lo cual, esas notificaciones, podrían haber sido nulas.

            Existe y existió una sola explicación jurídica al cese de servicios 222, pero las autoridades nunca la brindaron, ayudados por el reducido interés de los sindicatos policiales de obtener el fundamento jurídico para la anulación de dicho acto administrativo. La cual, entendemos se orientaba según el artículo 25 del Reglamento del 222, el cual señala: “Cuando un Organismo, Institución Pública y/o Privada, y demás terceros registre un atraso en el pago de los servicios contratados mayor a 60 (sesenta) días, previa notificación dentro de los 10 (diez) días anteriores al vencimiento del plazo referido, se podrá proceder a suspender de inmediato la prestación de servicios y no se renovaran nuevos contratos cuando estos signifiquen un incremento en el número de Policías”. Lo que sucedería en algún organismo u empresa de la órbita pública o privada, vista la entrada en vigencia del artículo 206.

            Sin embargo, aun estando estas empresas dentro del ámbito comprendido por el artículo 25 del Reglamento del 222, se podrían haber practicado una salida intermedia que permitiera a los policías mantener el servicio, mientras se lograba la anulación del acto administrativo que ordenaba el cese.

            La solución, debió haberse intentado en este sentido; la reducción debía entrar en vigencia el primero de enero del 2011 inexorablemente, esto no hubiera activado automáticamente la no renovación de los contratos de todos aquellos contratantes que, mantenían atrasos en los pagos de más de 60 días. Porque el artículo 25 señala que “se podrá  proceder a suspender de inmediato la prestación de servicios”, y el término señala no un deber, sino una potestad del jerarca de ejecutarlo o no. Obviamente que una vez suspendidos los servicios por esa causa, mediando decisión de la autoridad jefaturial, entonces si existe el deber de no renovación de los contratos “no se renovaran nuevos contratos”, dice el artículo en ese punto.

            Aun pasando por alto la responsabilidad que tiene el jerarca que ordeno la suspensión de 157 servicios 222, lo cual no guarda vínculo alguno, contrariamente a lo que se dijo, con la entrada en vigencia o aplicación del artículo 206 de la ley de presupuesto, bien podrían haber mantenido los policías sus 150 horas y el resto de las mismas ser cubiertas por guardias de diversas empresas de seguridad, no volviendo necesaria la renovación de contrato alguno, y si la continuidad de los mismos contratos, con igual número de policías.

            Claro que para lograr ésta solución, había que apelar al dialogo, pero también al mismo tiempo a la acción legal, de manera de lograr una transición paulatina que a todos los involucrados, en términos de seguridad, le hubiera representado menos conflictividad, así como menos perjuicio en la observancia de los casos particulares de los policías.

            Concluyendo, si creemos que el acto que ordeno el cese de los servicios era opcional (no obligatorio para las autoridades jefaturiales) y recurrible, por lesionar derechos e intereses personales, directos y legítimos de los policías, y también creemos, que había una salida posible, donde se abordara el dialogo con voluntad y habilidad para la negociación desde los intereses, dejando de lado las posturas rígidas del todo o nada. La herramienta sindical, debe crear mecanismos jurídico-políticos que trabajen mancomunadamente para alcanzar objetivos que, aisladamente, los partidarios de uno u otro camino no alcanzarán.

EL ACCESO A LA VIVIENDA.

(Fragmento de "Situación funcional del policía" año 2007)

Es este un tema fundamental a la hora de juzgar el nivel económico-social que, en la realidad presente, viven los policías dado las innumerables implicancias que sobre la vida de éstos comporta la posesión -o no- de una vivienda y las repercusiones que sobre la posible realización -o no- de una gama de otros derechos de la misma naturaleza (fundamentales), por ser aquel el medio para ejercer estos últimos, tal motivo nos lleva a consagrar el derecho a la vivienda como uno de los puntos más trascendentes dentro de las necesidades incuestionables que poseen hoy nuestros policías.

Pero, no obstante lo precedente, como todo derecho que se reclama debe, al mismo tiempo, fundarse legalmente. Recorramos juntos entonces, cuales son en aquel ámbito las normas que nos lo permiten. Para ello comencemos a nivel de nuestra Constitución la cual por su artículo 45 señala; “Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin”. Como se ve es una norma de relación (puesto que establece derechos) y que implica que existe como contrapartida del mismo una obligación a cumplir por parte del Estado, así como de parte del ámbito privado un deber de respetarlo cuidándose de no entorpecer, por medio de su actividad, la realización de estos derechos.

Pero, en honor a la verdad, ésta disposición del articulo 45 tiene -según se interpreta- naturaleza programática (no preceptiva). Es decir, que la misma no consagra derechos absolutos que son los de inmediata realización y que no permiten limitación alguna, puesto que de hacerlo se estaría violando la norma que establece el derecho constitucional, o bien en otros casos, donde el ejercicio está condicionado por normas de inferior jerarquía como el caso de los derechos relativos. Esta norma del artículo 45 es de naturaleza pragmática es decir, que la misma –como todas las de su categoría- marca una especie de guía para la acción del Estado (de sus órganos) en el futuro en relación a la materia sobre la que versan (la vivienda en este caso).

Por tanto esta norma es decir, la fuerza jurídica de la misma es relativa puesto que la misma, menos en la consagración del derecho a la vivienda, deja todo el resto en manos de la legislación “La ley propenderá…” dice la norma, refiere pues a la forma de ejercerlo. Pero no obstante ello, ésta no es la única disposición que sobre la materia rige para nuestro país al respecto. Cabe señalar a su vez, el artículo 11 del Pacto Internacional de  Derechos Económicos, Sociales y Culturales que establece; “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento” (94).

  

Como observarán el articulo además de establecer –entre otros- el derecho a la vivienda hace referencia a la toma de “medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho” y que comprenden según el artículo 1 del mismo pacto, lo siguiente; “medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” en otras palabras aquí el Estado asume un compromiso –llegado el caso, con forma legislativa- frente a la comunidad internacional que ratifica el ya asumido, internamente, en el artículo 45.

Además al mismo tiempo establece que nadie vera negado su derecho por discriminación basado en  razones de “de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social” (art 2 inciso 2do). Y por otro lado, enmarca el ejercicio de los mismo cuando establece; “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática” (art 4 PIDESC). En otras palabras, las limitaciones deben ser por virtud de una “ley”, de acuerdo con la “naturaleza” de los derechos (fundamentales) de donde se deduce que, su limitación, no puede conllevar su inexistencia y con el único objeto –permitido- de promover el “bienestar general”. Y finalmente conviene señalar lo que por su inciso 2do establece dicho pacto en su art 5 cuando dice; “No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado”.  

Pero, qué implica este derecho a la “vivienda decorosa” como la llama la Constitución? Pues, esto implica poder -en primer lugar- acceder a ella por medio de vías que en sí mismas, no se tornen un impedimento para la efectiva obtención de la vivienda (95) como sucede en las regulaciones o legislaciones sobre la materia, que por sus requisitos económicos previos, hacen imposible un ámbito plausible para la realización de este derecho (96). Pues, la legislación no solo debe contemplar la forma de pago viable y adecuada a las posibilidades de los sectores de la población a la cual está dirigida, cosa que no sucede en la actualidad (véase el préstamo del BROU), sino que debe también contemplar la calidad de la vivienda o mejor las condiciones que presenta a los efectos de habitarla (o su habitabilidad en términos del DESC). Pues la vivienda decorosa implica que la misma posea los servicios básicos (agua, saneamiento, luz, acceso a transporte, a hospitales, a centros de estudio, entre otros) que hacen del ejercicio efectivo de este derecho, algo real y no una mera posibilidad abstracta o -como dicen algunos- letra muerta en la ley. No se puede, por otro lado, desconocer la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos como tales y puesto que en toda sociedad el derecho a la vivienda decorosa viene –incuestionablemente- a ser base para la efectiva conquista de otros derechos fundamentales (léase derecho a la salud, a la educación, al agua potable, etc.) el  impedir el efectivo ejercicio del mismo se está obstruyendo indirectamente el ejercicio de todos los que, por medio de aquel, se realizan a su vez.

Nuestra carta dice “todos los habitantes…” es decir no distingue entre ciudadanos y otros carentes de esa calidad (o entre mayores y menores nacionales o extranjeros, etc.) y es sumamente importante considerar que todos los habitantes sin distinción alguna poseen el derecho referido y no puede ser de forma diversa –en tanto derecho fundamental- como es lógico. Muy cierto es también que –como se dijo- esta disposición es de naturaleza programática mas de todas formas la misma marca, a la hora de guiar la acción futura de los órganos del Estado, un camino muy claro para “la ley” que se dictará en la materia (a fin de realizar este derecho), caracterizando el mismo en base a dos criterios a) “asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición…” y b) “…estimulando la inversión de capitales privados para ese fin”.   

Por tanto, -y ahora hablando específicamente en relación a la situación de nuestros policías- no cabe considerar –al menos seriamente- leyes, decretos o “convenios” por los cuales se implementen líneas de crédito para la compra de viviendas (o su construcción) que, por virtud de sus requisitos, hagan imposible acceder a ellos, paradójicamente a quienes –en teoría- están dirigidos. Pues de este modo, el pasaje del literal “a” cuando dice; “…facilitando su adquisición…” se vuelve letra muerta al pararse frente a frente con la realidad económica de una parte de los habitantes a los cuales pretende contemplar. Negándoles de este modo el acceso al efectivo ejercicio o goce de un derecho fundamental como el derecho a la “vivienda decorosa” que la Constitución consagra para “todo habitante” sin distinción alguna y que “no puede ser negado” a ningún hombre o mujer (como se hace, en este caso) por su “posición económica” según el inciso 2do del artículo 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (derecho internacional) al cual nuestro país adhirió oportunamente. Obligándose a adoptar “medidas…económicas y técnicas…incluso legislativas” para “lograr progresivamente…la plena efectividad de los derechos”.

A este respecto y visto que esta sección II capítulo II datan del año 1934 donde se incluyeron estas disposiciones a la carta y que en palabras de Héctor Gros Espiell ellos significaron; “un conjunto de normas que reconocen derechos de contenido económico y social, respecto de los cuales el Estado no sume ya una actividad pasiva –reconociendo al individuo una facultad de hacer-, sino que, por el contrario, declara derechos que implican para el Estado, el deber de brindar o de dar a los individuos determinado apoyo económico o social, definiendo también la actitud que el Estado debe asumir frente a familia, la maternidad, la enseñanza, el trabajo, la vivienda, el derecho obrero, la propiedad intelectual, la riqueza artística e histórica del país, los monopolios, los sindicatos, la huelga, y los funcionarios públicos” (97). Y agrega al respecto de esta sección II -luego en la nota nro. 16 de la página 82- que esta representa “un conjunto de disposiciones que son en realidad un programa de acción impuesto al legislador” -y agregamos nosotros- constitucionalmente.

De lo que si desde la imposición de este mandato por el año de 1934, que orienta la acción del legislador en relación a los diferentes derechos económicos y sociales de todo habitante, a la actualidad han trascurrido 74 años y aun existen habitantes en nuestro país (ejemplo nuestros policías) que no pueden hacer efectivo su acceso a los derechos consagrados en dicha sección (particularmente a la vivienda en este caso) puede deducirse, sin violencia, que en virtud de la inercia legislativa (de más de 14 legislaturas continuas hasta hoy) no se ha incumplido indudablemente con dicho mandato constitucional.

Ahora la pregunta surge sola; ¿esto, es jurídicamente aceptable? Creemos que no, en razón de lo antedicho y en que, si bien el mandato impuesto al legislador -respecto de los derechos que se consagran en la sección II capítulo II- no hace más que “orientar” o “guiar” su labor legislativa sin imponerle al mismo tiempo un plazo expreso para realizar el mismo, la circunstancia de que hayan transcurrido 74 años desde que el mandato se encuentra vigente y considerando que, en la medida en que durante este transcurso de tiempo han promulgado leyes sobre la materia, y que las mismas muchas veces no observaron la orientación impuesta constitucionalmente (“vivienda higiénica y económica”, “facilitando su adquisición”) ni su alcance (para “todo habitante de la República”) ni procuraron soluciones definitivas, ocasionando de este modo, perjuicios imponderables -hasta la fecha- tanto en el ámbito económico así como, en materia de derechos humanos, por impedir o condicionar la realización de este y otros derechos que están íntima e inseparablemente relacionados con el derecho a la vivienda en cuestión aquí.

Esta posición ya antes fue sostenida -y aun avanzando un paso más allá- por Ongay Tartaglia y Sobrino Carballo a quienes cita el Profesor Aníbal Cagnoni -en un pasaje- por las páginas 21 y 22 de su libro, diciendo; “Así, se ha postulado que la conducta omisiva del Estado le hace incurso en responsabilidad, y que en tal supuesto, si puede esgrimirse la ocurrencia de un daño por la inercia parlamentaria estatal al deber impuesto por una norma o disposición programática, podría exigirse la reparación patrimonial” (98). A este respecto cabe una consideración más, que es la de que tras la negación del derecho a la vivienda por los motivos de “posición económica” que se hacen respecto de un solo sujeto (en este caso el policía) se está excluyendo, al mismo tiempo del goce del mismo, a aquellos integrantes de la familia que de él dependen (léase hijos y mujer) pero adviértase que son, de todas formas, “habitantes de la República” a quienes golpea, ahora indirectamente, la omisión legislativa en la implementación de políticas integrales en materia de vivienda para “todos los habitantes” de forma definitiva y -por sobre todas las cosas- que su acceso sea plausible, por haber considerado la realidad económica de los destinatarios preceptivamente, que es la única balanza efectiva para juzgar la contundencia de las “medidas” (dice el derecho internacional) o la propensión (“propenderá” dice la carta) que por medio de la ley debe orientar la acción de los órganos del Estado competentes en la materia.

En cualquier caso, los perjuicios irrogados a nuestros policías, por costear un alquiler cada vez más caro en relación al ingreso que perciben hace, con frecuencia, que se destine un gran porcentaje de ellos en detrimento de otros rubros como la alimentación, la vestimenta, la educación y hasta la salud, entre otros, de su familia. Y basta, en éste sentido, con conocer cuáles son los efectos a futuro de la insuficiencia alimenticia en los niños en etapas de normal desarrollo físico y mental para apreciar el tema en su verdadera proporción. Por otro lado cada vez mas estos niños dependerán de sus capacidades intelectuales –“sociedad del conocimiento” como gustan llamarla algunos- que puedan desarrollar en el futuro para subsistir económicamente hablando ya como hombres, pues bien aquí esa posibilidad también se les cercena quitándoles el derecho a gozar de una hogar decoroso donde desarrollarse debidamente como individuos. Pues nadie puede ahora seriamente negar que, no hay nada más pernicioso e injusto como pagar toda la vida un alquiler de una propiedad, que no será nunca de quien lo hace –ergo- ni de los hijos de quien lo paga, poseyendo el Estado los recursos materiales, mandatos constitucionales y medios legales (nacionales e internacionales) para dar, a tantos años de vergonzoso incumplimiento, una solución profunda y coherente –en todos sus términos- a nuestra Constitución y realidad económica.

El error de las políticas de vivienda ha radicado siempre en que se parte de la regularidad económica de los trabajadores policiales, en vez de la patología del endeudamiento lo que es la regla en la materia. No obstante se insiste en implementar líneas de crédito que nunca llegan a materializar ese “emigrar” de los policías de los asentamientos o zonas marginadas a otros barrios, pues nunca los que se hallan en ese contexto crítico podrán acceder a ellos. Así, la realidad antes dicha, se perpetúa por la falta de líneas de crédito para la vivienda que parta de la hipótesis de la patología y esto parece bastante obvio para algunos, más no para quienes tienen a su cargo la tarea de aplicar esas políticas desde el gobierno. 

La vivienda decorosa (higiénica, económica y propia) es uno de los elementos que permite la efectiva y adecuada protección de la familia así como su “estabilidad moral y material” puesto que aquella “es la base de nuestra sociedad” y que, como conclusión lógica, tiene respecto de los hijos su “mejor formación” dentro de la misma (art 40 C.R.O.U.).

         Sin duda el tema es más extenso de los que desarrollamos aquí puesto que ha de considerarse respecto de la vivienda (y una vez adquirida) la posibilidad de constituirla en “bien de familia” a los efectos de excluirla de los trajinares económicos y de manera de asegurar el goce de la misma a la familia a la cual, en definitiva, se procura proteger. No obstante lo precedente más adelante ahondaremos más en estos temas tan centrales para la vida de nuestros policías.