EL ACCESO A LA VIVIENDA.

(Fragmento de "Situación funcional del policía" año 2007)

Es este un tema fundamental a la hora de juzgar el nivel económico-social que, en la realidad presente, viven los policías dado las innumerables implicancias que sobre la vida de éstos comporta la posesión -o no- de una vivienda y las repercusiones que sobre la posible realización -o no- de una gama de otros derechos de la misma naturaleza (fundamentales), por ser aquel el medio para ejercer estos últimos, tal motivo nos lleva a consagrar el derecho a la vivienda como uno de los puntos más trascendentes dentro de las necesidades incuestionables que poseen hoy nuestros policías.

Pero, no obstante lo precedente, como todo derecho que se reclama debe, al mismo tiempo, fundarse legalmente. Recorramos juntos entonces, cuales son en aquel ámbito las normas que nos lo permiten. Para ello comencemos a nivel de nuestra Constitución la cual por su artículo 45 señala; “Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin”. Como se ve es una norma de relación (puesto que establece derechos) y que implica que existe como contrapartida del mismo una obligación a cumplir por parte del Estado, así como de parte del ámbito privado un deber de respetarlo cuidándose de no entorpecer, por medio de su actividad, la realización de estos derechos.

Pero, en honor a la verdad, ésta disposición del articulo 45 tiene -según se interpreta- naturaleza programática (no preceptiva). Es decir, que la misma no consagra derechos absolutos que son los de inmediata realización y que no permiten limitación alguna, puesto que de hacerlo se estaría violando la norma que establece el derecho constitucional, o bien en otros casos, donde el ejercicio está condicionado por normas de inferior jerarquía como el caso de los derechos relativos. Esta norma del artículo 45 es de naturaleza pragmática es decir, que la misma –como todas las de su categoría- marca una especie de guía para la acción del Estado (de sus órganos) en el futuro en relación a la materia sobre la que versan (la vivienda en este caso).

Por tanto esta norma es decir, la fuerza jurídica de la misma es relativa puesto que la misma, menos en la consagración del derecho a la vivienda, deja todo el resto en manos de la legislación “La ley propenderá…” dice la norma, refiere pues a la forma de ejercerlo. Pero no obstante ello, ésta no es la única disposición que sobre la materia rige para nuestro país al respecto. Cabe señalar a su vez, el artículo 11 del Pacto Internacional de  Derechos Económicos, Sociales y Culturales que establece; “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento” (94).

  

Como observarán el articulo además de establecer –entre otros- el derecho a la vivienda hace referencia a la toma de “medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho” y que comprenden según el artículo 1 del mismo pacto, lo siguiente; “medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” en otras palabras aquí el Estado asume un compromiso –llegado el caso, con forma legislativa- frente a la comunidad internacional que ratifica el ya asumido, internamente, en el artículo 45.

Además al mismo tiempo establece que nadie vera negado su derecho por discriminación basado en  razones de “de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social” (art 2 inciso 2do). Y por otro lado, enmarca el ejercicio de los mismo cuando establece; “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática” (art 4 PIDESC). En otras palabras, las limitaciones deben ser por virtud de una “ley”, de acuerdo con la “naturaleza” de los derechos (fundamentales) de donde se deduce que, su limitación, no puede conllevar su inexistencia y con el único objeto –permitido- de promover el “bienestar general”. Y finalmente conviene señalar lo que por su inciso 2do establece dicho pacto en su art 5 cuando dice; “No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado”.  

Pero, qué implica este derecho a la “vivienda decorosa” como la llama la Constitución? Pues, esto implica poder -en primer lugar- acceder a ella por medio de vías que en sí mismas, no se tornen un impedimento para la efectiva obtención de la vivienda (95) como sucede en las regulaciones o legislaciones sobre la materia, que por sus requisitos económicos previos, hacen imposible un ámbito plausible para la realización de este derecho (96). Pues, la legislación no solo debe contemplar la forma de pago viable y adecuada a las posibilidades de los sectores de la población a la cual está dirigida, cosa que no sucede en la actualidad (véase el préstamo del BROU), sino que debe también contemplar la calidad de la vivienda o mejor las condiciones que presenta a los efectos de habitarla (o su habitabilidad en términos del DESC). Pues la vivienda decorosa implica que la misma posea los servicios básicos (agua, saneamiento, luz, acceso a transporte, a hospitales, a centros de estudio, entre otros) que hacen del ejercicio efectivo de este derecho, algo real y no una mera posibilidad abstracta o -como dicen algunos- letra muerta en la ley. No se puede, por otro lado, desconocer la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos como tales y puesto que en toda sociedad el derecho a la vivienda decorosa viene –incuestionablemente- a ser base para la efectiva conquista de otros derechos fundamentales (léase derecho a la salud, a la educación, al agua potable, etc.) el  impedir el efectivo ejercicio del mismo se está obstruyendo indirectamente el ejercicio de todos los que, por medio de aquel, se realizan a su vez.

Nuestra carta dice “todos los habitantes…” es decir no distingue entre ciudadanos y otros carentes de esa calidad (o entre mayores y menores nacionales o extranjeros, etc.) y es sumamente importante considerar que todos los habitantes sin distinción alguna poseen el derecho referido y no puede ser de forma diversa –en tanto derecho fundamental- como es lógico. Muy cierto es también que –como se dijo- esta disposición es de naturaleza programática mas de todas formas la misma marca, a la hora de guiar la acción futura de los órganos del Estado, un camino muy claro para “la ley” que se dictará en la materia (a fin de realizar este derecho), caracterizando el mismo en base a dos criterios a) “asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición…” y b) “…estimulando la inversión de capitales privados para ese fin”.   

Por tanto, -y ahora hablando específicamente en relación a la situación de nuestros policías- no cabe considerar –al menos seriamente- leyes, decretos o “convenios” por los cuales se implementen líneas de crédito para la compra de viviendas (o su construcción) que, por virtud de sus requisitos, hagan imposible acceder a ellos, paradójicamente a quienes –en teoría- están dirigidos. Pues de este modo, el pasaje del literal “a” cuando dice; “…facilitando su adquisición…” se vuelve letra muerta al pararse frente a frente con la realidad económica de una parte de los habitantes a los cuales pretende contemplar. Negándoles de este modo el acceso al efectivo ejercicio o goce de un derecho fundamental como el derecho a la “vivienda decorosa” que la Constitución consagra para “todo habitante” sin distinción alguna y que “no puede ser negado” a ningún hombre o mujer (como se hace, en este caso) por su “posición económica” según el inciso 2do del artículo 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (derecho internacional) al cual nuestro país adhirió oportunamente. Obligándose a adoptar “medidas…económicas y técnicas…incluso legislativas” para “lograr progresivamente…la plena efectividad de los derechos”.

A este respecto y visto que esta sección II capítulo II datan del año 1934 donde se incluyeron estas disposiciones a la carta y que en palabras de Héctor Gros Espiell ellos significaron; “un conjunto de normas que reconocen derechos de contenido económico y social, respecto de los cuales el Estado no sume ya una actividad pasiva –reconociendo al individuo una facultad de hacer-, sino que, por el contrario, declara derechos que implican para el Estado, el deber de brindar o de dar a los individuos determinado apoyo económico o social, definiendo también la actitud que el Estado debe asumir frente a familia, la maternidad, la enseñanza, el trabajo, la vivienda, el derecho obrero, la propiedad intelectual, la riqueza artística e histórica del país, los monopolios, los sindicatos, la huelga, y los funcionarios públicos” (97). Y agrega al respecto de esta sección II -luego en la nota nro. 16 de la página 82- que esta representa “un conjunto de disposiciones que son en realidad un programa de acción impuesto al legislador” -y agregamos nosotros- constitucionalmente.

De lo que si desde la imposición de este mandato por el año de 1934, que orienta la acción del legislador en relación a los diferentes derechos económicos y sociales de todo habitante, a la actualidad han trascurrido 74 años y aun existen habitantes en nuestro país (ejemplo nuestros policías) que no pueden hacer efectivo su acceso a los derechos consagrados en dicha sección (particularmente a la vivienda en este caso) puede deducirse, sin violencia, que en virtud de la inercia legislativa (de más de 14 legislaturas continuas hasta hoy) no se ha incumplido indudablemente con dicho mandato constitucional.

Ahora la pregunta surge sola; ¿esto, es jurídicamente aceptable? Creemos que no, en razón de lo antedicho y en que, si bien el mandato impuesto al legislador -respecto de los derechos que se consagran en la sección II capítulo II- no hace más que “orientar” o “guiar” su labor legislativa sin imponerle al mismo tiempo un plazo expreso para realizar el mismo, la circunstancia de que hayan transcurrido 74 años desde que el mandato se encuentra vigente y considerando que, en la medida en que durante este transcurso de tiempo han promulgado leyes sobre la materia, y que las mismas muchas veces no observaron la orientación impuesta constitucionalmente (“vivienda higiénica y económica”, “facilitando su adquisición”) ni su alcance (para “todo habitante de la República”) ni procuraron soluciones definitivas, ocasionando de este modo, perjuicios imponderables -hasta la fecha- tanto en el ámbito económico así como, en materia de derechos humanos, por impedir o condicionar la realización de este y otros derechos que están íntima e inseparablemente relacionados con el derecho a la vivienda en cuestión aquí.

Esta posición ya antes fue sostenida -y aun avanzando un paso más allá- por Ongay Tartaglia y Sobrino Carballo a quienes cita el Profesor Aníbal Cagnoni -en un pasaje- por las páginas 21 y 22 de su libro, diciendo; “Así, se ha postulado que la conducta omisiva del Estado le hace incurso en responsabilidad, y que en tal supuesto, si puede esgrimirse la ocurrencia de un daño por la inercia parlamentaria estatal al deber impuesto por una norma o disposición programática, podría exigirse la reparación patrimonial” (98). A este respecto cabe una consideración más, que es la de que tras la negación del derecho a la vivienda por los motivos de “posición económica” que se hacen respecto de un solo sujeto (en este caso el policía) se está excluyendo, al mismo tiempo del goce del mismo, a aquellos integrantes de la familia que de él dependen (léase hijos y mujer) pero adviértase que son, de todas formas, “habitantes de la República” a quienes golpea, ahora indirectamente, la omisión legislativa en la implementación de políticas integrales en materia de vivienda para “todos los habitantes” de forma definitiva y -por sobre todas las cosas- que su acceso sea plausible, por haber considerado la realidad económica de los destinatarios preceptivamente, que es la única balanza efectiva para juzgar la contundencia de las “medidas” (dice el derecho internacional) o la propensión (“propenderá” dice la carta) que por medio de la ley debe orientar la acción de los órganos del Estado competentes en la materia.

En cualquier caso, los perjuicios irrogados a nuestros policías, por costear un alquiler cada vez más caro en relación al ingreso que perciben hace, con frecuencia, que se destine un gran porcentaje de ellos en detrimento de otros rubros como la alimentación, la vestimenta, la educación y hasta la salud, entre otros, de su familia. Y basta, en éste sentido, con conocer cuáles son los efectos a futuro de la insuficiencia alimenticia en los niños en etapas de normal desarrollo físico y mental para apreciar el tema en su verdadera proporción. Por otro lado cada vez mas estos niños dependerán de sus capacidades intelectuales –“sociedad del conocimiento” como gustan llamarla algunos- que puedan desarrollar en el futuro para subsistir económicamente hablando ya como hombres, pues bien aquí esa posibilidad también se les cercena quitándoles el derecho a gozar de una hogar decoroso donde desarrollarse debidamente como individuos. Pues nadie puede ahora seriamente negar que, no hay nada más pernicioso e injusto como pagar toda la vida un alquiler de una propiedad, que no será nunca de quien lo hace –ergo- ni de los hijos de quien lo paga, poseyendo el Estado los recursos materiales, mandatos constitucionales y medios legales (nacionales e internacionales) para dar, a tantos años de vergonzoso incumplimiento, una solución profunda y coherente –en todos sus términos- a nuestra Constitución y realidad económica.

El error de las políticas de vivienda ha radicado siempre en que se parte de la regularidad económica de los trabajadores policiales, en vez de la patología del endeudamiento lo que es la regla en la materia. No obstante se insiste en implementar líneas de crédito que nunca llegan a materializar ese “emigrar” de los policías de los asentamientos o zonas marginadas a otros barrios, pues nunca los que se hallan en ese contexto crítico podrán acceder a ellos. Así, la realidad antes dicha, se perpetúa por la falta de líneas de crédito para la vivienda que parta de la hipótesis de la patología y esto parece bastante obvio para algunos, más no para quienes tienen a su cargo la tarea de aplicar esas políticas desde el gobierno. 

La vivienda decorosa (higiénica, económica y propia) es uno de los elementos que permite la efectiva y adecuada protección de la familia así como su “estabilidad moral y material” puesto que aquella “es la base de nuestra sociedad” y que, como conclusión lógica, tiene respecto de los hijos su “mejor formación” dentro de la misma (art 40 C.R.O.U.).

         Sin duda el tema es más extenso de los que desarrollamos aquí puesto que ha de considerarse respecto de la vivienda (y una vez adquirida) la posibilidad de constituirla en “bien de familia” a los efectos de excluirla de los trajinares económicos y de manera de asegurar el goce de la misma a la familia a la cual, en definitiva, se procura proteger. No obstante lo precedente más adelante ahondaremos más en estos temas tan centrales para la vida de nuestros policías.